загрузка...

Бюрократия - административно-политический слой общества и управления

Бюрократия есть социально-профессиональная группа, обладающая специальными знаниями и подготовкой, осуществляющая в системе современного общества функции управления. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной исполнительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики. Превращение политики в профессию, в «предприятие», требующее управленческой компетенции, обусловило появление бюрократии, особого привилегированного слоя общества. Понятие бюрократии основано на типологии господства. Кто занимается политикой, писал М. Вебер, «.тот стремится к власти: либо к власти как средству, <...> либо к власти ради нее самой, чтобы насладиться чувством престижа, ко-

о А

торое она дает» . Конечно, фигурантом в механизме политики является либо штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, либо штаб чиновников, являющийся самостоятельным собственником средств управления, либо штатные чи- новники . Бюрократия, говорит М. Вебер, - технически самый чистый тип легального господства. М. Вебер выделяет три вида господства (власти): легальное, основанное на законности; традиционное, основанное на вере; харизматическое, - способность, дарованная природой, богом, судьбой. Аппарат управления состоит из специально обученных чиновников, к которым предъявляется требование действовать «невзирая на лица», т.е. по строго формальным и рациональным правилам. Бюрократия - форма администрации, обособленная от населения, совместную деятельность которого она призвана организовать и руководить ею.

Методологические принципы анализа места бюрократии (администрации, чиновничества) в системе власти являются приоритетными. По мнению Н. Смелзера, М. Вебер выделил семь характерных черт идеального типа бюрократии.

1. Разделение труда.

2. Порядок подчиненности.

3. Публичный офис (канцелярия или бюро).

4. Официальная процедура подготовки должностных лиц организации.

5. Штатные сотрудники.

6. Правила, регулирующие режим работы.

7. Лояльность каждого работника по отношению к организации, стремление следовать установленным правилам .

А. Гидденс, основываясь на точке зрения М. Вебера, пишет, что высшие должностные лица, ответственные за все политические решения, избираются. Должна существовать и широкая основа штатных чиновников - бюрократов, играющих важную роль в управлении страной. Технически большое современное государство абсолютно зависит от бюрократического базиса. Представительная многопартийная демократия, согласно М. Веберу, поможет защищать общество как от произвола решений политических лидеров, так и от власти, присвоенной бюрократией .

Системный анализ бюрократии и бюрократов проведен социологом Максом Вебером. Его анализ был основан на германской бюрократической модели, но его принципы могут быть применимы и в мировой практике, а именно:

1) административные должности должны быть организованы иерар- хично;

2) каждый отдел имеет свою область компетенции;

3) гражданские служащие не выбираются, а назначаются на основе технической квалификации (диплом или экзамен);

4) гражданские служащие получают фиксированный оклад согласно рангу;

5) гражданские служащие подвержены контролю и дисциплине;

6) служба - занятие и единственное назначение гражданского служащего;

7) служащий не имеет своего офиса;

8) продвижение по службе производится по решению начальства.

В идеале бюрократия - рациональная система, или организованная структура, предназначенная разрешать умело и эффективно исполнение государственной политики. Для того, чтобы сделать это, бюрократия управляет в согласии с определенными правилами и процедурами. Это четкая организованная цепь распоряжений (или иерархия власти), через которую ответственность происходит сверху донизу. Это метод организации, который дает право правительству действовать с некоторым однообразием, используя способ рационального и субъективного внутреннего надзора и контроля за исполнением решений.

Бюрократическое управление, согласно М. Веберу, отличают:

1) иерархия власти;

2) последовательность действий;

3) безличность - работа производится в соответствии с установленными правилами;

4) специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

Бюрократическое управление означает господство посредством знания - и в этом состоит его специфически рациональный характер (М. Вебер).

Таким образом, бюрократия является статусным слоем со своими собственными взглядами и ценностями и как обладающая властью способна влиять на цели политической системы, воздействовать на цели всего общества.

Подобная национально-государственная бюрократия зародилась в Западной Европе в начале XVI в., но ее полная власть проявилась только в XX в. Сегодня существуют нейтральные и пассивные администраторы, бюрократы и активные участники, изменяющие законы и политику.

Многие европейские страны моделируют бюрократию по французскому образцу. Большая часть Европы приняла традиции римского права и централизованного правления. После Французской революции, уничтожившей монархию, Наполеон реставрировал централизованный контроль бюрократии и сделал его более рациональным и эффективным, увеличив власть. Наполеон по модели Ришелье создал префектов для проведения государственной политики на местном уровне.

Функции современной правительственной бюрократии включают администрирование, обслуживание, урегулирование, лицензирование, сбор информации. Все правительственные бюрократии выполняют не менее двух из этих основных функций, некоторые бюро специализированы, некоторые осуществляют многочисленные функции управления.

Администрирование. Главная функция большинства правительственных отделов может быть определена просто как выполнение и проведение в жизнь законов, установленных законодательно, и политическое обнародование исполнения. Например, США проводят политику распределения федеральных фондов штатам, которые оплачивают стоимость различных программ благосостояния. Министерство здоровья управляет этой политикой, решая, на какое количество федеральных денег имеет право каждый штат, и наблюдая, как эти деньги будут использоваться для намеченных целей. Национальная служба здоровья управляет этой политикой, наблюдая за медицинским обучением, записью пациентов к докторам, за управлением больницами и т.д. Следовательно, администрирование - это инструмент государственной политики, поэтому оно включает политические решения, которые влекут за собой управление.

Модель администрирования изменяется от страны к стране. В Британии исполнительный и административный надзор день за днем осуществляется их департаментами, и высшие административные служащие помогают планировать законодательство так же хорошо, как помогают своим министрам отвечать на вопросы членов парламента.
С Британией сходна Франция, имеющая пристрастие к национализированной экономике таких базовых отраслей, как сталеплавильные заводы, угольные шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии, которые работают под контролем государственных корпораций, принимающих политические решения.

Обслуживание. Многие правительственные агентства созданы, чтобы обслуживать обычное общество или специфичные группы. Американское бюро погоды, возможно, - лучший пример служебного агентства. Хотя иные из нас, кто может простудиться без зонта в день, когда бюро погоды не обещает дождя, могут много не думать об этой службе, но его прогнозы жизненно необходимы для фермеров и рыбаков. Американским министерством сельского хозяйства ведутся исследования по контролю за чумой, обращению с землей, распределению излишков продуктов среди бедных и обеспечению общества информацией о питании.

Регулирование. Регуляторные функции правительства также предназначены для защиты общественного благосостояния. В США Биржевая комиссия безопасности защищает инвесторов, устанавливая директивы для регистрации новых выпусков так же хорошо, как продаются и покупаются акции и облигации. Британия имеет с 1819 г. письменное законодательство, регулирующее рабочее состояние на фабриках. Похожее законодательство существует в большинстве индустриальных стран. Американское министерство труда, например, присматривая за выборами в союзы, уверено в том, что они проводятся справедливо. В Германии процедура принятия федерального закона правительства земель наблюдается бундестагом (высший орган национального законодательства), и федеральные административные суды уполномочены вынуждать правительство земель проводить в жизнь национальный закон. Во всех интерпретациях регулирование поддерживается потенциалом силы.

Лицензирование. Лицензирование тесно связано с регулированием. Оно дает право правительству навязывать минимум стандартов и квалификаций в определенных областях. Например, если вы хотите получить лицензию на управление автомобилем, в части практикования медицины, на продажу недвижимости, преподавание в школе, работу в качестве парикмахера, то вы должны удовлетворять определенному правительственному стандарту. В США и других федеральных странах эти стандарты обычно установлены штатами индивидуально. В таких государствах, как Франция или Великобритания, национальное правительство формируется и проверяется на основании стандартов. Тем не менее даже в США некоторые лицензии выдаются федеральным правительством.

Сбор информации. Информация необходима для достижения двух главных целей: ограничения закона, имеющего нарушения, и исполнения политических решений, которые разумны и основаны на фактическом законодательстве.

Мир не любит бюрократов. Само слово имеет слегка уничижительное значение. «Термины "бюрократ", "бюрократический" и "бюрократия", - пишет Людвиг фон Мизес, - это, конечно, бранные слова. <...> Употребление рассматриваемых терминов в оскорбительном смысле не ограничивается Америкой и другими демократическими странами. Это универсальное явление. Даже в Пруссии, образцовом авторитарном государстве, никто не хотел, чтобы его называли бюрократом» . Автор приходит к выводу, что «..бюрократию, её достоинства и недостатки, её деятельность и принципы функционирования можно понять, сопоставляя их с функционированием управления на основе мотива прибыли в капиталистическом обществе с рыночной экономикой» .

С юмористической стороны, бюрократия может начать соответствовать закону Паркинсона: работа расширяется по мере насыщения штатного времени, имеющегося в распоряжении для этого. Паркинсон никогда не называл себя юмористом, но многие, кто работал в бесполезных раздутых агентствах, согласны, что закон Паркинсона правильный.

Бюрократия связана с коррупцией. Всякий раз, когда распоряжения будут выполняться госслужащими, будет существовать соблазн в изменении их для друзей и благодетелей. Только малое количество стран со здоровой системой государственного сервиса (например, Британия, Швеция) могут поддерживать некоррумпированную государственную администрацию. Большинство стран в мире коррумпированы: некоторые - немного, другие - до огромных размеров. В большинстве стран Третьего мира быть государственным служащим - значит брать деньги на стороне.

Возможно, большинство серьёзных проблем с бюрократией, упоминавшихся выше, имели место, когда она начинала переплетаться с другими ветвями правительства или заменять их.

Бюрократия в XX в. стала огромной, сильной, экономически оснащённой и политизированной. К. Маркс писал, что бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества. Бюрократия есть замкнутое общество в государстве. Бюрократия считает самоё себя конечной целью государства. Бюрократизация бьет не только по экономике, она деформирует весь строй общества, саму человеческую личность.

В.И. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка» писал, что бюрократия - как управление, где используют чинопочитание; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом: многоначалие и многописание.

Однако в демократической системе не отрицается роль и необходимость бюрократии, а обосновывается значимость роли бюрократии в осуществлении демократии как особой структурной организации государственного управления. На практике роль бюрократического управления, а следовательно, бюрократии обусловлена тремя факторами: во-первых, степенью однородности или разнородности национального государства; во-вторых, способностью к принуждению, проявляемой государственно-политическим центром; в-третьих, степенью легитимности правительства .

Избежать опасности неуправляемого роста бюрократии в демократической системе возможно: конституционное устройство будет благоприятно для демократии; бюрократическая власть в демократическом обществе будет ограничена законом и бюджетом; бюрократическое управление основано на организационной компетентности, контроле над ресурсами и служащими; бюрократическое управление базируется на интеллектуальных и нравственных ценностях, господстве посредством знаний. Таким образом, бюрократия является статусным слоем в демократической системе, обладающим властью, имеющим рациональный характер. В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в соответствии с законом и бюджетом. Задача должностного лица служить людям, проводить в жизнь закон своей страны. Исполняя свои обязанности, он оказывается полезным человеком общества, внося в политическую жизнь свежий подход, инновационные планы и наказы от избирателей на улучшение, на создание социально-экономических, политических, правовых и социокультурных предпосылок в условиях политической деятельности
<< | >>
Источник: Б.В. Смирнов. Основы политологии. 2013

Еще по теме Бюрократия - административно-политический слой общества и управления:

  1. Почему М. Вебер рассматривал бюрократию как статусный слой общества?
  2. 71 ТЕОРИИ БЮРОКРАТИИ, ВСЕОБЩНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
  3. Как соотносятся понятия «административная элита» и «бюрократия»?
  4. Как меняются формирование и роль бюрократии под воздействием административных реформ Екатерины II?
  5. КОНЦЕПЦИИ ПРОИСХОЖДЕНИЯ БЮРОКРАТИИ В ТРАДИЦИОННЫХ ОБЩЕСТВАХ
  6. В чем М. Вебер видел основы власти бюрократии в современном обществе?
  7. В чем различия марксистского и веберианского подходов к оценке бюрократии традиционных обществ?
  8. Каков подход социологии познания П. Бурдье к проблемам бюрократии в современном обществе?
  9. Каковы сходные взгляды на роль организации в обществе и политической партии можно обнаружить в исследованиях М. Я. Острогорского и создателя теории управления А. А. Богданова?
  10. Административное управление
  11. Что означает термин «политическая бюрократия»?