Институциональный облик Тихоокеанской интеграции после принятия Устава АСЕАН

В 2007 г. был принят Устав АСЕАН. Он вступил в силу в декабре 2008 года. В нем впервые с 1967 г. была дана развернутая характерис­тика институционального механизма АСЕАН, определена структура рабочих органов АСЕАН в их иерархии и соподчиненности, описаны процедуры принятия решений. В документе содержится ряд новаций, видоизменяющих структуру рабочих органов АСЕАН в том виде, в ко­тором она функционировала в середине 2000-х годов. Но в основном изменения носили номинальный характер: менялись названия ранее су­ществовавших институтов и должностей, уточнялось их место в общей организационной структуре.

Главным органом, согласно Уставу, остается саммит АСЕАН, ра­ботающий на уровне «глав государств или правительств стран—членов ассоциации» (гл. 4, ст. 7, п. 1). Он является высшей инстанцией в про­цессе принятия решений в АСЕАН, обсуждает и предлагает направ­ления деятельности организации, принимает решения по ключевым вопросам, относящимся к достижению ее целей или интересам стран-членов, а также любым проблемам, которые выносят на рассмотрение саммита по ходатайству Координационного совета АСЕАН, Советов Сообщества АСЕАН и органов секторальных министерств АСЕАН. Саммит, помимо прочего, уполномочен создавать и распускать другие рабочие органы ассоциации и назначать Генерального секретаря. Сам­миты проходят дважды в год в стране, председательствующей в Ассо­циации. Они также могут быть созваны в случае необходимости в экс­тренном порядке (ст. 7, ч. 3, п. а, Ь).

Согласно ст. 8 Устава, институт Министерских встреч, учрежден­ный в соответствии с Бангкокской декларацией 1967 г. и состоящий из министров иностранных дел стран-членов, заменялся Координацион­ным советом (ASEAN Coordinating council) с тем же составом. Координа­ционный совет должен заседать как минимум дважды в год (ст. 8, ч. 1).

К компетенции Совета отнесены координация процесса реализации соглашения и решений саммита в национальных рамках, координация с Советами сообществ АСЕАН для усиления согласованности проводи­мых политик, их эффективности и повышения уровня взаимодействия, координация процесса подготовки отчетов Советов сообществ, рассмот­рение отчета Генерального секретаря, назначение заместителей Гене­рального секретаря по его рекомендации (ст. 8, ч. 2, пп. a-g).

В конце 1990-х годов на базе документов, принятых, во-первых, на неформальном саммите АСЕАН в Куала-Лумпуре в 1997 г. (Взгляд и 2020 год) и, во-вторых, на встрече в верхах в Ханое в 1998 г. (План действий — 1998), была сформулирована идея Сообщества АСЕАН, покоящегося, как и ЕС, на трех «опорах» — Экономическом сообщест­ве, Социокультурном сообществе и Сообществе безопасности АСЕАН. В окончательном виде эта концепция была представлена в ходе самми­та на острове Бали в 2003 г. Для реализации мер по созданию каждого сообщества при секретариате были сформированы органы (комиссии, комитеты, экспертные и рабочие группы), работу которых курировали в зависимости от области деятельности Министерские встречи АСЕАН (АММ) или Встречи министров экономики АСЕАН (АЕМ).

В Уставе ассоциации был прояснен вопрос о соотношении самой организации и ее сообществ, включая систему организации и соподчи­нения обслуживающих их механизмов. В соответствии со ст. 9 Устава при АСЕАН были созданы Советы сообществ АСЕАН. Это 1) Совет политического сообщества и Совет сообщества в области безопасно­сти; 2) Совет экономического сообщества; 3) Совет социокультурного сообщества (ст. 9, ч. I). Им напрямую стали подчиняться соответству­ющие профильные органы (Органы секторальных министерств — ст. 10) и межминистерские органы, относящиеся к одной из трех об­ластей сотрудничества (ч. 2). Советы собираются не реже двух раз в год под председательством министра из страны-председателя (ч. 5). В обя­занности Совета входят надзор за исполнением решений саммитов в сферах своей компетенции, координация деятельности министерств отдельных государств-членов по сближению разрабатываемых ими планов и предпринимаемых ими мер и составление отчетов и рекомен­даций саммиту (ч. 4, пп. а-с).

В ст. II Устава обобщены нормы, относящиеся к правовому регу­лированию статуса и обязанностей Генерального секретаря и Секрета­риата, до этого «распыленных» по другим документам. Генеральный секретарь назначается саммитом на один пятилетний срок из одной из стран-участниц в согласии с принципом алфавитной ротации (ст. II, ч. 1). Генеральный секретарь участвует в заседаниях Саммита АСЕАН и Советов сообществ, Координационного совета и Органов секторальных министерств (п. с). Он наделен правом представлять АСЕАН во взаимоотношениях с третьими странами и международными организа­циями, излагая на них заранее согласованные в рамках Ассоциации пози­ции и решения (п. d). По существу Генеральный секретарь АСЕАН сов­мещает функции председателя ЕС и министра иностранных дел ЕС, не являясь пока в полной мере ни тем, ни другим.

Генеральный секретарь и возглавляемый им секретариат обяза­ны в своей деятельности руководствоваться исключительно решения ми, принятыми коллективными органами АСЕАН. Странам—членам АСЕАН запрещается оказывать влияние на секретариат во время испол­нения им уже принятых на многосторонней основе решений (ст. 11,ч. 9).

В Уставе был подтвержден статус Национальных секретариатов АСЕАН, своеобразных «министерств интеграции», созданных в каждой стране-участнице еще согласно Бангкокской декларации 1967 г. (ст. 12).

В ст. 20 впервые формализованы принципы принятия решения. В качестве основной процедуры ч. 1 ст. 20 устанавливает «консульта­ции и консенсус». Часть 2 ст. 20 указывает, что в случае, когда консен­сус не может быть достигнут, саммит уполномочен ситуативно избрать подходящую в данных обстоятельствах форму принятия конкретного решения. Если принятое решение не исполняется одной (или несколь­кими) из стран-членов, а также если были нарушены положения Уста­ва АСЕАН, то подобные казусы выносятся на рассмотрение Саммита АСЕАН для последующего урегулирования (ст. 20, ч. 4).

Статья 21 Устава допускает принятие каждым Советом сообществ АСЕАН собственных правил процедуры, в том числе касающихся ме­тодов принятия решений. Это связано с тем, что иена вопроса, означа­ющего при интеграции ту или иную степень делегирования суверенных полномочий и, следовательно, частичной потери национально-госу­дарственного контроля в той или иной сфере, неодинакова. В ЕС это явление известно как асимметрия механизма принятия решений — си­туация, при которой процедуры разнятся в зависимости от сферы де­ятельности.

В Совете экономического сообщества АСЕАН разрешены гибкие механизмы принятия решений, «включая формулу АСЕАН минус X» (ст. 21, ч. 2), известную в евросоюзовской правовой практике как конс­труктивное воздержание. Решение считается принятым, даже если не­сколько стран-членов не пожелали поддержать его, аргументированно пояснив свое несогласие. В этом случае решение объявляется от имени всей АСЕАН, однако оно не обязательно к исполнению теми, кто при голосовании воздержался.

Некоторые страны АСЕАН, например Сингапур и Таиланд, лоббируют дру­гую формулу принятия решений по экономическим вопросам: «2 плюс X», означающую, что если две страны готовы создать между собой интеграционную зону ускоренного роста с высокими требованиями к уровню сращи­вания в избранных областях, то такой механизм открыт для участия всех тех, кто согласен на эти условия. Высказываются опасения, что избрание этой формулы в качестве официальной подстегнет многоскоростную ин­теграцию и будет способствовать дальнейшей дифференциации АСЕАН по степени экономического развития.

Бюджетная система АСЕАН — составная часть механизма управле­ния интеграционным процессом. Отталкиваясь от принципа суверен­ного равенства {sovereign equality), а не суверенной платежеспособности {sovereign solvency), принятом в ряде международных организаций, на­пример в ООН и ОБСЕ, страны АСЕАН решили формировать текущий бюджет организации, предназначенный в основном для финансирова­ния деятельности секретариата и связанных с ним административных органов, на основе ежегодных равновеликих взносов, размер которых регулярно пересматривается исходя из потребностей секретариата и экономической ситуации (ст. 30). Объемы финансирования секре­тариата при этом определяются при согласовании с Комитетом по­стоянных представителей АСЕАН (орган, состоящий из послов стран АСЕАН, аккредитованных при секретариате АСЕАН в Джакарте) и Координационным советом АСЕАН (ст. 30, ч. 4).

Таким образом, в деятельности секретариата АСЕАН переплелись элементы частичной (видимой) наднациональности и жесткого нацио­нально-государственного контроля. Первая проявляется, например, в обязанностях сотрудников секретариата в отношениях с правитель­ствами отдельных государств-членов и во взаимодействии с третьими странами и международными организациями «отрешиться» от нацио­нальных интересов направившей их страны, четко соблюдая согла­сованные в многосторонних рамках решения. В то же время бюджет секретариата, в отличие от бюджета Европейской комиссии, имеющей с начала 1970-х годов собственные источники финансирования, на­прямую зависит от воли представителей государств—членов АСЕАН, что не может не ограничивать активность секретариата. Отдельные нормы и положения, регулирующие деятельность тех или иных орга­нов АСЕАН, а также Генерального секретаря, могут быть сформулиро­ваны внешне похоже на аналогичные практики и процедуры ЕС. В то же время, например, формула «АСЕАН — N», действующая в АСЕАН, не может считаться наднациональной, поскольку воздержавшиеся страны имеют право не реализовывать принятые решения, в то время как в условиях наднациональности обязательство исполнять решения, принятые сообществом, возлагается на всех членов, включая тех, кто при голосовании воздержался или высказался против.

Статьей 31 Устава урегулированы порядок избрания и полномочия страны — председателя АСЕАН. Страна-председатель определяется на основе принципа алфавитной ротации членов с учетом англоязычного варианта написания ее наименования и продолжает действовать в дан­ном качестве весь календарный год. Представители страны-председа­теля на соответствующем должностном уровне руководят заседаниями саммита, координационного совета, советов сообществ, органов секто­рального характера, а также Комитета постоянных представителей (так называемое сквозное председательство). Судя по тексту Устава, инсти­туту председательства придается большое организационное и символи­ческое значение.

Термин «председательство» передается в контексте ЕС как «presidency», а в контексте АСЕАН как «chairmanship». Выбор слов имеет в данном случае принципиальное значение. Термин «presidency» подразумевает аналогию с системой организации власти в государстве, тогда как «chairmanship» скорее относится к международной организации.

Официальный и рабочий язык всех органов АСЕАН — английский (ст. 34). Для контраста — в ЕС действует процедурное правило, соглас­но которому языки всех государств-членов являются официальными и подлежат переводу на всех заседаниях и во всей документации Со­юза. Такая практика труднореализуема в АСЕАН—АПТ. Ни один из распространенных в регионе языков не отвечает критериям междуна­родного, если под таковым понимать язык, обязательный к изучению в средней и высшей школах во всех странах региона одновременно. Опыт подсказывает, что выбор адекватных способов общения — одна из фундаментальных проблем при создании любой международной или региональной ассоциации.

Пока ни один из языков Восточной Азии не может устранить внутрирегиональные лингвистические барьеры. По­этому при создании механизмов «АСЕАН плюс три» и при проведении Восточноазиатских саммитов английский был избран в качестве рабо­чего и официального языка.

Процессы интеграции в ЕС сопровождались подчеркнуто внима­тельным отношением к культурно-языковой идентичности каждого участника. Поэтому ключевая идея интеграции в ЕС — это «защищен­ность» отдельных языковых идентичностей от объективного потенци­ала ассимиляции, который содержится в интеграционных процессах. Иными словами, считалось и считается неприемлемым, чтобы интег­рационный процесс сопровождался эрозией языковых идентичностей его участников. Такая культурная позиция в политике выражалась в ут­верждении формального равноправия более чем двух десятков языков в ЕС. На деле, конечно, такого равноправия не было. Английский язык фактически уже к концу 1970-х годов все больше становился нефор­мальным языком «интеграционного общения». Факт, официально не признаваемый вплоть до начала 2010-х годов.

В Азии не боялись английского языка. Там, как и в зарубежной Ев­ропе, базис идентичности мотивирован более политически, чем культурно, но в Европе упоенность идеями политической свободы и своим превосходством над другими частями мира вылилась в почтительное отношение к языкам и локальным культурам малых этнических групп. В Восточной Азии основой региональной идентичности была не столь­ко культура, сколько исторически утрамбованные политические ком­плексы, чувство солидарной обиды за унижение и подчиненное поло­жение Азии в XIX—XX веках. Эти политические представления, так же как и идея превосходства взращенной в Европе либерально-демокра­тической философии, доминировали при реализации интеграционных проектов.

В отличие от Европы из них вырос не патологический интерес к собственной разноликости, а ощущение острой потребности найти практические и в пер­вую очередь экономически рациональные формы претворения своей регио­нальной солидарности как солидарности азиатских государств, имеющих общую (печальную) историю «против всех остальных».

Согласно формальной логике прохождения стадий насыщения го­сударственным суверенитетом именно незападные, а точнее, неевро­пейские государства должны были бы настаивать на использовании всех языков в статусе официальных. Это закономерно — ведь они не трактуют демократию и демократичность как уважение прав мень­шинств, даже если это ведет к ущемлению прав большинства.

С точки зрения критериев целесообразности и административно­процессуальной эффективности практика перевода на более чем два десятка языков скорее замедляет, нежели упрощает интеграцию в ЕС. Поэтому подход восточноазиатских лидеров в языковом вопросе отли­чает прагматизм.

Вступление в силу в декабре 2008 г. Устава АСЕАН завершило оп­ределенный период в развитии этой организации, ознаменовав ее ин­ституционализацию. Структуры, подобные «АСЕАН плюс три», воз­никшие путем выделения из числа диалоговых партнеров ассоциации наиболее тесно сотрудничающих с АСЕАН государств, напротив, дале­ки от завершения этого этапа. Важно отметить, что управленческая ма­шина АСЕАН служит основой функционирования как для АПТ, так и для Восточноазиатских саммитов (ВАС). Они не имеют своего аппарата, должностных лиц или иных административных механизмов. Их инс­титуциональные потребности полностью «обслуживаются» аппаратом АСЕАН. Данная особенность подтверждает «зависимый» характер АПТ и ВАС от учредительного ядра и дает дополнительные основания пола­гать, что руководители стран—учредительниц АСЕАН рассматривают А ПТ и ВАС как пространство потенциального расширения акеановского интеграционного ядра.

В англоязычных исследованиях ведутся споры о потенциале интег­рации в Восточной Азии на базе АСЕАН, ключевыми принципами ко­торой по-прежнему остаются невмешательство стран в дела друг друга и «мягкий институционализм». Это странно, учитывая, что причины, по которым эти государства воздерживаются от внедрения наднацио­нальных методов управления, понятны и хорошо отражены в литерату­ре: ценность суверенитета в глазах молодых государств выше, чем для тех, кто успел пресытиться им и испытать на себе его отрицательные проявления.

Это важно

Для интеграционной практики в АСЕАН, а следовательно, и во всем реги­оне Восточной Азии характерен сознательный отказ от создания надна­циональных органов принятия решений (типа Еврокомиссии и Совета ми­нистров ЕС), которые, как принято считать, желательны для более поздних стадий сближения — таможенного союза и общего рынка.

Стоит подчеркнуть, что осуществляемые в рамках собственно АСЕАН проекты не требуют наднационального регулирования. Последнее, на­пример, обязательно на стадии таможенного союза. Но страны АСЕАН не стремились к созданию таможенного или тем более валютного сою­за только между собой. Их планы сближения на узкогрупповой осно­ве ограничились форматом зоны свободной торговли. Избранная ими формула зоны свободной торговли подразумевала снижение тарифных барьеров в отношении самих стран АСЕАН и не предполагала соору­жения мощных таможенных барьеров по внешним границам группи­ровки, как было бы естественно в случае принятия концепции тамо­женного союза. Таможенный союз мыслим только на более широкой региональной основе, включая как минимум всю Восточную Азию. В ином случае его создание означало бы изоляцию от стран Северо-­Восточной Азии, субрегиона, где расположены ключевые торгово-эко­номические партнеры АСЕАН — Китай, Япония и Южная Корея. Для зоны свободной торговли наднациональные элементы управления не являются необходимыми.

Исторически назвав организацию «Ассоциацией», страны—учре­дители АСЕАН, по-видимому, хотели подчеркнуть, что их цель — раз­витие сотрудничества, но при этом без ограничения политического суверенитета. Они «фактически и не помышляли об интеграции по западноевропейскому образцу». Организационная структура АСЕАН воплощает суверенное равноправие стран-участниц. Важнейший ра­бочий орган АСЕАН — ежегодная конференция министров иностран­ных дел — проводится поочередно в столицах стран-участниц. Все ос­тальные элементы организационного механизма — координационный совет, советы сообществ АСЕАН, специализированные комитеты (по связи и транспорту, торговле и промышленности, планированию, ин­формации, туризму и т.д.) также ежегодно перемещаются из столицы в столицу, акцентируя суверенитет каждой страны, а не наднациональ­ность, или, заимствуя фразеологию европейской интеграции, — «Азию отечеств», а не «Азиатское отечество».

К началу 2010-х годов под эгидой ассоциации ежегодно проходит свыше 400 встреч на различных уровнях и в различных рабочих форма­тах, каких на постоянной основе функционирует порядка 230 (228 на июль 2010 г.). Хотя западные наблюдатели, эксперты и журналисты предпочитают относиться к обилию мероприятий с долей скепсиса и даже снисходительности, называя форму работы АСЕАН «говориль­ней» (talkshops), подобные мероприятия способствуют укреплению до­верительных отношений между экспертами и официальными лицами стран-участниц, облегчая межгосударственный диалог и важный для местной политической культуры процесс выработки согласованных в мельчайших нюансах позиций.

Для институционального развития в АСЕАН характерно, что в ра­боте всех структур страны Ассоциации участвуют в полном составе, даже если повестка дня не затрагивает интересы всех государств-чле­нов. Китайские дипломаты, например, были неприятно удивлены, об­наружив, что все страны АСЕАН изъявили желание участвовать в пе­реговорах по статусу островов в Южно-Китайском море, притом что территориальные споры у КНР имеются только с половиной из учас­тниц АСЕАН.

Преимущественно неформальный стиль обсуждения большинства принимаемых решений и акцент на коллективном формате ведения дел с внешними партнерами составляют главные черты так называемо­го метода АСЕАН (ASEAN Way).

В Европе индивидуальное представление о свободе, в том числе свободе воли, выразилось в индивидуалистичной трактовке представ­лений о суверенитете — сначала государя, а затем и государства, во­плотившейся в системе голосования по принципу большинства. Ев­ропа издавна знала и принцип консенсуса, но только в самом конце XX в. стала реально двигаться к признанию этого принципа как одного из основ интеграционного самоуправления, наряду с голосованием по правилу большинства.

В Азии отсутствовало индивидуальное понимание свободы, и вмес­то этого существовала традиция относительно мягкого и добровольного подчинения свободы личности интересам общества. Традиция инди­видуального голосования — продукт более поздний, чем традиция кол­лективного действия. Поэтому в Азии именно консенсус, медленное, неторопливое, терпеливое продвижение к нему органично легли в ос­нову отношений между суверенными государствами ЮВА. Это был тот же принцип, что и в Европе, но в его интерпретации странами АСЕАН присутствуют яркие самобытные особенности. Государства АСЕАН не были изначально готовы к процедурному голосованию и не придавали ему слишком большого значения, потому что неписаные договореннос­ти могут быть более надежными, чем зафиксированные обязательства, не подкрепленные политической волей их исполнять. Сообразно этому в переговорной традиции АСЕАН приоритетным является формирова­ние обшей политической воли, а не получение формального арифмети­ческого большинства при манипулировании числом поданных голосов.

«Метод АСЕАН», таким образом, — это осознанное, подтвержден­ное опытом систематическое движение к повышению эффективно­сти индивидуальных усилий за счет коллективных действий. Принцип совместных действий вошел устойчивым элементом во внешнеэконо­мическую и внешнеполитическую стратегию современных государств ЮВА. Он предполагает, что уже на этапе формирования национальных приоритетов развития в политике и экономике закладывается парадиг­ма совместного действия как основного инструмента достижения це­лей21. Иными словами, элементы сращивания во взаимодействии госу­дарств АСЕАН проявляются таким образом, что даже на исходной фазе выработки национальных политик они мыслятся в контексте общей позиции ассоциации. При этом по форме это часто может выглядеть так, будто каждая страна действует изолированно. Фактор экономиче­ской рациональности, экономии ресурсов и опоры на групповую под­держку доказал свою эффективность. Вот почему не создаются струк­туры по образцу сложной системы согласований ЕС.

* * *

В силу специфики АСЕАН формальные демократические проце­дуры отступают на второй план, а неформальные (подлинно сетевые) методы консультаций позволяют прийти к общей позиции, не выходя за рамки привычных национально-государственных механизмов.

В Восточной Азии принципы управления объединительными процессами строго коррелировались с политическими условиями сотрудничества государств региона. «Спазмы забегания вперед», подобные «кризису пустого кресла» в ЕЭС 1965—1966 гг., когда ин­теграционная динамика не выдерживала напора административной реформы, менее типичны для восточноазиатской интеграции в силу более осмотрительного, выжидательного подхода к интеграции вос­точноазиатских государств. Кризисы, конечно, случались и здесь. Однако ввиду более низкой скорости сближения подобные кризисы не воспринимались в качестве таковых исследователями и политика­ми.

Интеграционный процесс в Азии развивается медленно, но поступательно.

<< | >>
Источник: Под ред. Шаклеиной Т. А., Байкова А. А.. Мегатренды: Основные траектории эволюции мирового порядка в XXI веке. 2013

Еще по теме Институциональный облик Тихоокеанской интеграции после принятия Устава АСЕАН:

  1. Устав СНГ принят в
  2. Устав СНГ принят в
  3. Экономическая интеграция в Азиатско-Тихоокеанском регионе
  4. 4. Парламентские партии «меньшинства» после принятия Закона «О политических партиях»
  5. Экономическое сотрудничество в рамках АСЕАН
  6. Устав ООН – конституция новой системы
  7. АСЕАН
  8. ООН. Основные демократические принципы уставы ОНН
  9. Какой характер отношений у России с АСЕАН?
  10. Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН)